O que é e como funciona na prática
O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) é regulado por Lei 11.947, de 2009, e pelas normativas do FNDE que são atualizadas todos os anos. A regra geral mais citada é que 30% dos repasses doFUNDEB devam ser aplicados em compras de alimentos. Isso não significa que o dinheiro da merenda seja 30% do orçamento escolar. Significa que, do valor total do Fundeb que chega ao município ou ao estado, 30% têm que ir para alimentação e nutrição escolares. O cálculo é feito sobre o valor transferido, não sobre o que a escola decide gastar. Quando comecei a trabalhar com isso, há cerca de oito anos, a maior parte dos materiais que encontrei focava apenas na lei seca. A realidade operacional é bem mais complexa. Existem pelo menos uma dúzia de portarias, resoluções e circulares que se sobrepõem, e muitas delas foram atualizadas entre 2020 e 2024. O próprio nome do programa mudou de "merenda escolar" para "alimentação e nutrição escolares" com a publicação do PNANE em 2020, mas a legislação anterior continua valendo naquilo que não foi revogada expressamente. Essa coexistência gera confusão constante em licitações e prestações de conta.
Entendendo a legislação merenda escolar vigente
A legislação merenda escolar se divide em três níveis principais: federal, estadual e municipal. No federal, você tem a Lei 11.947/2009, o Decreto 7.081/2009, as resoluções do FNDE (principalmente a que define o valor por aluno e a tabela de preços mínimos anuais), e a normativa sobre compras da agricultura familiar, que exige que pelo menos 30% dos recursos sejam direcionados a produtores rurais cadastrados no CadUnico ou inscritos no Cadastro Nacional de Agricultura Familiar. A portaria que disciplina isso é a que trata das prioridades de compra. No estado, cada secretaria de educação publica resoluções próprias que podem adicionar exigências. Algumas exigem que o cardápio seja aprovado por nutricionista com registro no conselho regional, outras estabelecem prazos diferentes para apresentação de notas fiscais, e algumas criam regras específicas sobre o transporte de alimentos. O município, por sua vez, tem que compatibilizar tudo isso com a legislação local de licitações e com a organização da própria rede escolar. O que funciona em um município pode falhar em outro vizinho porque as resoluções estaduais são interpretadas de formas distintas.
Um ponto que muita gente não leva a sério na hora da elaboração do cronograma de compras é o calendário de repasses. O FNDE faz transferências trimestrais, mas o dinheiro não cai todo de uma vez. Ele é distribuído conforme a frequência escolar registrada no CadUNESCO. Se a escola não tiver o sistema de frequência funcionando direito, o valor transferido pode ser menor do que o esperado, e aí o gestor de alimentação precisa encontrar margem para cumprir o cardápio sem ter o orçamento completo disponível. Outro aspecto que gera erro frequente é a distinção entre o que pode entrar no preço mínimo do alimento e o que não pode. O preço mínimo divulgado pelo FNDE por unidade de medida nem sempre cobre todos os custos logísticos. Em regiões remotas, o frete pode representar 40% ou mais do custo final do produto. A legislação permite que o pregão considere o preço de entrega, mas muitos editais são elaborados como se o preço tabelado já incluísse tudo, o que leva a propostas irrealistas ou à desertaçãodas sessões de licitação.
Me deparei recentemente com um caso concreto em um município do interior que ilustra bem essa dificuldade. A equipe de alimentação estava comprando arroz e feijão de um produtor local inscrito no programa de agricultura familiar. O produtor entregava os produtos sem nota fiscal formal, pois operava como produtor rural pessoa física. A auditoria interna do município rejeitou as despesas porque faltava nota fiscal eletrônica. Quando verifiquei a normativa do FNDE, percebi que produtores rurais pessoa física podem apresentarnotas fiscais modelo rural ou declaração de venda, desde que acompanhadas do comprovante de inscrição no cadastro estadual ou federal. O problema era que o município havia criado um regulamento interno mais restritivo do que a norma federal exigia. A solução foi apresentar a portaria do FNDE que autoriza esses documentos alternativos e solicitar o reassentimento da despesa. Leva cerca de duas semanas para resolver esse tipo de pendência, dependendo da agilidade da equipe de controle externo. O que pouca gente entende é que a obrigatoriedade de compra da agricultura familiar tem uma exceção importante. Se não houver produtores familiares cadastrados na região que consigam atender à demanda do programa, o município pode justificar a compra de fornecedores locais não classificados como agricultura familiar. Essa justificativa precisa constar no processo licitatório, com documentos que comprovem a ausência de produtores aptos. Na prática, muitos municípios usam esse mecanismo como atalho, mas a carga probatória é real e precisa ser montada antes da licitação, não depois.
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Existe também a questão da segurança alimentar e nutricional. A legislação atual exige que o cardápio siga orientações de promoção da alimentação saudável, com redução de sal, açúcar e gordura trans. Isso parece simples, mas implica mudanças nos fornecedores e nos processos de preparo. Muitos cardápios aprovados em uma gestão são reprovados na seguinte porque o nutricionista responsável não acompanhou as atualizações das diretrizes alimentares do Ministério da Saúde. O tempo médio para adequar um cardápio inteiro a essas regras é de seis a oito semanas, considerando a renegociação com fornecedores e a reorganização do estoque. Para quem precisa consultar a legislação atualizada, o site do FNDE mantém todas as normas organizadas por ano e tema. Lá é possível encontrar as tabelas de valores por aluno, as resoluções de prestação de conta, e os manuais de orientação para gestores. Os documentos estão disponíveis gratuitamente, mas a versão impressa ou o resumo enviado por some secretarias estaduais às vezes vêm desatualizados. Sempre confiro a data da versão no site antes de basear qualquer decisão oficial.
Há ainda o aspecto da transparência. Os municípios e estados precisam publicar em seus portais oficiais todos os extratos de compras, os cardápios mensais, e os relatórios de execução orçamentária. O prazo para publicação dos cardápios é até o quinto dia útil do mês subsequente. A falta de publicação pode ser objeto de questionamento pelo Ministério Público, especialmente quando há indisponibilidade de alimentos nos cardápios durante períodos prolongados. Já vi casos em que a omissão de publicação gerou recomendações do MP com prazos curtos para regularização, e em alguns municípios isso chegou a configurar responsabilidade administrativa para o gestor direto. A fiscalização do PNAE é feita em camadas. O FNDE realiza análises técnicas remotas das prestações de conta enviadas pelas secretarias. Os controles internos dos municípios fazem verificações preliminares. E os tribunais de contas estaduais ou municipais, dependendo da estrutura de cadaUF, emitam pareceres sobre a regularidade dos gastos. Cada uma dessas esferas tem critérios ligeiramente diferentes, e o que é aceito em uma pode ser criticado em outra. O recomendado é alinhar os procedimentos internos com as exigências mais rigorosas desde o início, para evitar retrabalho e correções de última hora.
Os valores de aplicação por aluno variam anualmente. No ano letivo vigente, os valores mínimos estão definidos em resolução própria do FNDE, e eles diferem para o ensino fundamental urbano, rural, indígena e quilombola. As diferenças existem porque as realidades logísticas e de abastecimento são distintas entre as modalidades. Usar o valor equivocado no cálculo dos repasses esperados é um erro comum que gera déficit nas contas no final do trimestre. O acompanhamento mensal do cumprimentodo valor por aluno evita surpresas desagradáveis. Quando o assunto é prestação de conta, o documento-chave é o Demonstrativo de Execução Orçamentária, que precisa ser entregue até o dia 30 de junho do ano subsequente ao exercício. O atraso na entrega gera interdição temporária dos repasses até a regularização, o que pode comprometer o fornecimento de alimentos nos meses seguintes. Na prática, isso significa que uma escola pode ficar semanas sem receber os recursos necessários para comprar alimentos básicos enquanto a secretaria resolve a burocracia da prestação. Organizar o fechamento contábil com antecedência, idealmente começando a separar a documentação já no segundo semestre, reduz significativamente o risco de atraso.
Outro ponto que merece atenção é a composição do time responsável pela alimentação escolar. A legislação exige presença de nutricionista, mas não especifica carga horária mínima em todos os casos. O FNDE recomenda, mas a regulamentação local é que define se o profissional trabalha em tempo integral, meio período ou se compartilha a função com outras escolas. Municípios pequenos muitas vezes contratam o nutricionista por horas mensais, o que limita a capacidade de acompanhamento do preparo dos alimentos e da execução dos cardápios. Isso afeta diretamente a qualidade do serviço e a conformidade com as normas de segurança alimentar. A manutenção dos equipamentos de cozinha também entra no leque de despesas permitidas, mas com limitações. Revisões de fogões, câmaras frigoríficas e máquinas de lavar louça podem ser custeadas com recursos do PNAE, desde que vinculadas diretamente à preparação dos alimentos. Trocas de peças que não tenham relação com o funcionamento desses equipamentos, como ar-condicionado de sala administrativa, não são aceitas em prestação de conta. A fronteira entre o que é permitido e o que não é costuma ser questionada na prática, e o entendimento consolidado pelo FNDE tende a ser conservador.
Por fim, vale mencionar que as regras de compra direta, quando aplicáveis, estão sujeitas a limites de valor definidos pela legislação federal de licitações. Para pequenas compras de emergência ou para aquisição de produtos perecíveis que não podem aguardar processo licitatório formal, existe o procedimento de compra direta, mas ele exige justificativa técnica e autorização prévia do responsável pelo programa. O uso indevido desse procedimento é uma das causas mais frequentes de irregularidades apontadas em auditorias, e a penalidade pode incluir a devolução dos valores ao Tesouro Nacional mais juros e correção monetária.
