O que realmente é a Resolução CONANDA 231 e como usar no dia a dia
A Resolução CONANDA 231, de 18 de setembro de 2002, trata da articulação institucional entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios no processo de licenciamento ambiental. Ela não define critérios técnicos de avaliação — isso fica com as resoluções do CONAMA — mas sim quem é competente para licenciar o quê, e como os entes devem se articular quando há sobreposição ou lacuna de competência. Na prática, a resolução serve de referência obrigatória quando você precisa resolver uma discussão de competência entre municípios e estados, ou quando um órgão ambiental municipal precisa entender os limites do que pode ou não pode decidir sozinho.
Resolução conanda 231
O texto original está disponível no site da CONANDA, através do portal do Ministério do Meio Ambiente, na seção de normativas. A maioria dos consultores e servidores pega o PDF direto de lá: portal.mma.gov.br/conanda. Também aparece indexado no site do Planalto, na seção de atos normativos do governo federal.
Competências definidas pela resolução
O que a 231 faz de mais importante é mapear as competências de licenciamento. Ela estabelece que: União: licencia atividades com repercussão em múltiplos estados ou em território indígena, unidades de conservação federais, e atividades como mineração de grande porte, usinas nucleares, rodovias e ferrovias federais.
Estados: licenciam atividades com impacto regional, como indústrias de médio e grande porte, hidrelétricas, portos, e obras de infraestrutura que ultrapassem os limites municipais. Municípios: licenciam atividades de impacto local — bares, oficinas, pequenos comércios, clínicas veterinárias, obras de pequeno porte dentro do perímetro urbano. É aqui que mais ocorre atrito na prática.
O ponto crítico que todo mundo esquece: a resolução também prevê a possibilidade de convênios de colaboração entre entes. Um município que não tem estrutura técnica para avaliar determinado tipo de licença pode firmar acordo com o estado para que o órgão estadual realize o licenciamento em nome do município. Isso existe, mas pouca gente conhece ou aplica.
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Como aplicar no campo: um caso real
Eu lidava com um município do interior de Minas que queria licenciamento ambiental de um empreendimento de abastecimento de água com captação em rio interestadual. O município se considerava competente porque era uma obra urbana. O órgão ambiental estadual contestava, dizendo que a captação em corpo hídrico que corta dois estados configurava competência estadual. A resolução 231 não resolveu a questão diretamente — ela apenas delineou os marcos. O que funcionou foi o artigo que trata de convênio de colaboração. Nós montamos um termo cedendo a competência de análise técnica para o estado, com contrapartida financeira do município. O licenciamento seguiu pela via estadual, e o município não precisava ter engenheiro ambiental qualificado para aquele tipo de laudo. Levou cerca de quatro meses a menos do que faria se insistíssemos na via municipal e entrássemos com mandado de segurança depois.
Pegadinhas que iniciantes não veem
A primeira: a resolução 231 foi atualizada. Houve alterações posteriores, incluindo a Resolução CONANDA 305/2016, que trouxe ajustes importantes sobre transferência de competência por convênio. Sempre verifique a versão consolidada antes de citar o texto na íntegra num parecer. Citar artigo de uma versão desatualizada é erro comum em audiências públicas e processos administrativos. A segunda: a 231 não é autoexecutável em todos os casos. Ela depende de regulamentação estadual ou municipal posterior para ter efeito prático pleno. Muitos municípios aprovaram leis próprias de licenciamento sem consultar a hierarquia de competências da resolução, e depois tiveram decisões anulado por excesso de jurisdição. Já vi três processos administrativosambientais serem anulados só por esse motivo num único estado.
A terceira, e mais importante na minha experiência: quando o município licencia algo que deveria ser estadual, o vício é de competência, não de mérito. Isso significa que a licença pode ser cassada a qualquer tempo, mesmo anos depois, sem que se discuta a conformidade técnica do empreendimento. O risco real não é multinha — é o empreendimento inteiro ser paralisado por decisão judicial.
Limitações da resolução
A resolução 231 tem pontos cegos evidentes. Ela não trata de licenciamento de atividades em terras indígenas — isso é regido por normas específicas da FUNAI e do IBAMA. Também não aborda licenciamento climático ou questões de crédito de carbono, que são emergentes. Para empreendimentos de energia renovável em larga escala, a competência muitas vezes fica em zona cinzenta entre estado e união, e a resolução não dá resposta clara. Se você está num município que não tem conveniado com o estado e precisa licenciar algo fora da alçada comum, a alternativa prática é solicitar ao governo estadual a realização do licenciamento em regime de colaboração, conforme permite a própria 231. Isso evita frustração e atraso. Processos de enquadramento por via judicial costumam levar de dois a cinco anos, dependendo do tribunal.
Quando a resolução não se aplica
Licenciamento de atividades em unidades de conservação federais de proteção integral segue regra do Sisnama mas com especificidades do ICMBio. Licenciamento de atividades em terras demarcadas segue normativa própria. Se o seu caso envolve um desses dois cenários, a 231 serve apenas como referência geral — não como base normativa direta. O texto completo da resolução conanda 231 é acessível gratuitamente. Recomendável ler junto com a Resolução CONAMA 237/97, que trata do Sistema Nacional do Meio Ambiente e complementa a divisão de competências. A combinação das duas resolve a maior parte das dúvidas práticas de licenciamento no Brasil.
